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引言

自我国行政诉讼制度诞生以来，相对人不知告、不愿告、不敢告的情况一直伴随而生。然而，近年来却出现了当事人滥用诉权的另一种极端现象。司法实践中，“滥用诉权”是被告方、第三人和被上诉人常用的抗辩理由之一，亦不乏法院认定当事人滥用诉权的案例。[①]随着新《行政诉讼法》的实施和立案登记制的实行，行政诉讼案件数量增加，滥用行政诉权的行为进一步引起了法院的重视。“新修改的行政诉讼法极大地方便了行政相对人依法行使诉权，但在一些地方也出现了恶意诉讼、滥用诉权的现象。由于打行政官司成本低，一些当事人不能理性维权，随意提起诉讼，有的甚至变换不同地方重复起诉，耗费了大量行政审判资源。个别当事人长期缠诉闹访，扰乱庭审秩序，严重影响行政审判工作的正常开展。”[1]以《最高人民法院公报》刊登“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”[2]（以下简称陆红霞案）的判决为风向标，法院在对待“滥用”行政诉权的问题上由过去的消极态度转向积极应对和作为。此案引起了轩然大波，各界对其褒贬不一，普遍的担心是该案会引起滥用诉权的“滥用”，“滥用诉权浪费司法资源和政府资源，应该有所规制。但不要把规制变成限制、剥夺权利。”[3]

滥用诉权的行为在民事诉讼领域已是共识且受到立法规制，《民事诉讼法》第13条第一款规定：“民事诉讼应当遵循诚实信用原则。”《民事诉讼法》虽然没有直接使用“滥用诉权”或类似提法，但上述规定可视为禁止诉讼权利滥用的直接根据。《行政诉讼法》既没有规定诚实信用原则，也没有针对滥用诉权的直接规制手段。行政诉讼除具有与民事诉讼共同的解决争议、救济权利的性质外，还兼具有监督行政之功效，因此行政诉讼中原告提起诉讼既是对个体权利的救济手段，也是对行政权的一场监督。基于这种差异，有必要讨论行政诉讼中“滥用诉权”是否成立以及如何规制。“滥用”诉权的主体与享有诉权的主体相对应，所有的诉讼参与人包括法院、当事人、代理人和其他诉讼参与人都可能存在滥用诉权的行为，这其中比较普遍的是当事人滥用诉权的现象，本文所研究的滥用行政诉权限于狭义的当事人即原告和被告。

综合学界目前的研究，对于行政诉讼中的滥诉行为及其规制有三种态度：第一种认为对滥诉的担心是不必要的，“这是一种把相对人往坏处想的思维。须知，绝大多数人是不会为起诉而起诉的，即使有，也是极个别现象。不能因为极个别现象而扼杀了可以给大多数人带来益处的制度，不应阻止立案登记制度发展的趋势和潮流。即便真有恶意诉讼情况的出现，也可以在实践中不断解决。”[4]第二种认为虽然存在滥诉行为，但对其应持宽容态度，“所谓滥诉问题毕竟属于主旋律中的一丝不和谐音”。[5]p93这种观点也是学界的主流态度，“行政法学者对于界定与防止滥用行政诉权呈现出较为谨慎保守的学理趋势。”[6]多数学者持前两种态度，或者认为对于滥诉的担心是多余的，或者虽然承认有滥诉行为但主张不应对其进行规制。第三种态度则截然相反，承认滥用诉权行为的存在并主张对其进行规制，“严格起诉审查。对主观上诉权滥用意图较明显，客观上又有不当言行和对立情绪，且缺乏合理诉讼理由，又不理会法院的释明和建议，对诉讼请求不加明确解释和说明等，立案时需慎重审查和对待。应根据《行政诉讼法》和相关司法解释对不符合受理条件的，依法裁定不予受理或驳回起诉。”[7]通过对实践的观察，笔者认为滥用行政诉权的行为确实存在且违反法律的规定，应对其进行系统研究和立法规制。

一、滥用行政诉权的构成要件

虽然滥用行政诉权的案件在实践中屡见不鲜，亦有法院认定当事人滥用诉权的先例，但如何判定滥用诉权却不明确。陆红霞案中，法院从当事人的利害关系、行为目的、特征等三个方面来阐述陆某存在滥诉行为，“原告陆红霞的起诉明显缺乏诉的利益；原告的起诉不具有正当性；原告起诉违背诚信原则。”[2]但该案并没有明确给出如何判断滥诉行为的基本要素。从构成要件的角度来分析，笔者认为滥用行政诉权的行为应符合如下要件：

（一）行为人是行政诉讼的当事人

滥用行政诉权的主体是当事人。从已有司法案例观察，滥用行政诉权的主体以行政相对人尤其是公民居多。这一现象背后的原因是多方面的。首先，公民的自我保护能力比法人、其他组织弱。公民个人由于精力、财力、专业知识等方面的限制，相比于法人和其他组织处于单枪匹马的状态，面对行政法律关系中优势一方的行政主体，纠纷中公民更希望借助第三方来解决争议。其次，公民的法律专业知识可能比法人和其他组织弱。我国行政诉讼不实行律师强制代理的制度，大量的行政诉讼案件当事人自己出庭应诉。行政诉讼在受案范围、审查强度等方面的专业性问题即使具有一般法律知识的公民亦不容易理解，在一些案件中当事人往往只从自己的角度出发解读案件，片面地认为法院偏袒行政机关，进而导致上诉、反复申诉甚至重复诉讼。再次，公民更容易扮演行政执法监督人的角色。行政诉讼既是解决争议、救济权利的诉讼活动，也是监督行政行为的过程。法人和其他组织的日常行为具有明确的目标，诉讼活动的针对性更强，公民个人诉讼行为的目的具有多元性和个性化的特点。此外，行政案件诉讼费用较低也给公民滥诉带来了便利，“部分原告在明知自己提起的诉讼没有依据或明显超过起诉期限的情况下，任意提起行政诉讼，以达到拖延时间等目的。”[8]陆红霞案件中，法院在判断原告是否存在“滥用”诉权的客观行为时，扩大了主体范围，包括原告陆红霞及其父陆富国、伯母张兰，“家庭成员分别提出相同或类似申请”，“陆红霞三人先后提起至少94次政府信息公开申请”。[2]法院在本案中的做法有滥用审判权之嫌，“陆红霞与其父、伯母各自享有独立的信息公开申请权与诉讼权利，如此扩大主体范围缺乏合理说明。更重要的是，这一范围的放缩使法院的事实认定呈现不受控制的状态，在本案中可以是近亲属，在其它案件中会否扩大至同村村民？”[6]

（二）行为人主观上存在过错

当事人滥用行政诉权在主观方面是出于故意，所谓故意是指行为人明知自己的行为会妨害行政诉讼的正常进行，而有意去作为或者不作为。“所有的诉讼制度都具有一个共同点，那就是，它们使法律保护需要依赖于以下两个方面：原告确实需要法律帮助实现其权利；而且法律保护需要未被滥用。”“如果原告在根本上并不是要实现他自身的权利，而是为了给对方当事人或者第三人造成损害（禁止刁难），或者，如果他宣称，他无论如何都不会遵守行政法院的判决，那么，就会缺乏法律保护需要。”[9]p386-387“诉讼权利滥用与权利保护之必要性是密切相关的。诉讼权利被滥用，意味着权利保护必要性的欠缺。”[10]陆红霞案中法院认为原告“盲目、重复、琐碎的起诉”是出于“骚扰、泄愤”的目的。在滥诉的情况下，原告起诉的直接目的可能背离了个案中维护自己合法权益的初衷，其追求的最终目的因个案而不同：“第一，因对征地拆迁补偿安置不服，故意反复申请信息公开，形成连环诉讼。第二，有的以申请信息公开为手段谋取不正当利益或宣泄个人情绪；第三，有的意图通过政府信息公开解决历史遗留问题；第四，有的名为公共利益实则自我炒作；第五，有的名为申请政府信息公开实则咨询、信访；第六，有的明显存在滥用申请权和恶意诉讼倾向；第七，极少数当事人不遵守诉讼纪律，甚至把庭审当舞台。”[11]

认定滥用诉权应区分当事人诉讼能力不足与主观过错的问题。所谓诉讼能力不足，是指当事人由于法律知识的欠缺导致诉讼不能按照其预想的方向进行，不能依法维护自己的合法权益。当事人诉讼能力不足的情况下，法院有释明的权力和义务，应引导当事人依法进行诉讼。当事人不听从法院的引导而败诉，经过修正后再次提起诉讼的，虽然形式上也具有多次诉讼的特征，但行为人不具有滥用诉权的主观故意，其目的仍然是为了保护自己的合法权益，因此不构成滥诉。

（三）行为人客观上实施了滥用诉权的行为

当事人滥用行政诉权在客观上的表现通常为多次实施同类行为，包括多次提起同类诉讼、多次申请回避、针对同一问题反复提起诉讼等，或者启动相应诉讼程序后在不同的环节都消极应对。“多次”是一个不确定的法律概念，需要结合具体案件和其他要件综合判断。“按照英国判例，毫无根据的、折磨人的诉讼与滥用诉讼程序具有同样的意义。所谓毫无根据的诉讼，是指当事人为了与法院开玩笑而进行的诉讼，它浪费法院的时间。所谓折磨人的诉讼，是指由于案件无从进行争辩，单是为了使人为难而提出不可能胜诉的请求或防御方法的诉讼。美国多数州承袭英国法的做法，诉讼的理由不充分或者是繁琐累赘的、无关紧要的、不恰当的，或者诉讼出于诽谤性的目的，就构成滥用诉权，……原告以连续性的不成功的诉讼来折磨被告，以达到非法和非理目的，就属于滥用诉权。”[12]在我国的司法实践中，“多次、反复”的标准在具体案件中的表现不一，“如北京某地区绿化隔离带腾退，几十位已经签订腾退补偿协议的村民，为了获得更高的补偿，近几年分别以当地区政府和相关职能部门为被告，提起600余起政府信息公开案件。据不完全统计，许某共向某市中级法院提起163件行政诉讼案件，其中98件是政府信息公开案件。如宋某因报刊亭问题与街道、税务及城管部门发生纠纷，近三年来在某市各级法院提起政府信息公开案件近300起。如申请人郑某多年来因私房落实政策问题不断到相关政府部门信访，2008年至今，仅某区法院就审理其提起的政府信息公开案件146件。”[11]陆红霞案件中，法院采用的标准是“反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或者类似的诉讼请求”，法院认为原告“所提起的数十起诉讼要么起诉理由高度雷同，要么是在已经获取、知悉所申请政府信息的情形下仍坚持提起诉讼”。[2]

当事人依法行使撤诉权不应视为滥用诉权。我国《行政诉讼法》虽然没有明确规定处分原则，但行政诉讼适用处分原则是并无争议的。“行政诉讼……就具体事件是否请求法律救济以及请求之范围如何，应取决于利害关系人之主观意愿，此称之为处分主义。”[13]P89撤诉实际上是提起诉讼者处分自己诉讼权利的行为。当事人起诉一般是经过深思熟虑的，一旦起诉就意味着对司法资源的利用，之后又出尔反尔申请撤诉，是否构成滥用诉权呢？首先，撤诉是当事人的法定权利，撤诉是法律赋予当事人一次反悔的余地或重新选择的机会。其次，当事人申请撤诉可能出于多种原因，有的当事人起诉后，确实认识到自己的诉求无理，因此申请撤诉；诉讼双方当事人在诉讼中可能达成和解，一方当事人申请撤诉；当然也可能是原告受到被告的威胁或被告无原则地妥协而原告达到目的申请撤诉。当事人撤诉后再起诉的，会造成行政机关疲于应诉的局面，因此，《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第36条规定：“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。准予撤诉的裁定确有错误，原告申请再审的，人民法院应当通过审判监督程序撤销原准予撤诉的裁定，重新对案件进行审理。”这一条即是“针对当事人随意撤诉并反复提起诉讼的滥用诉权行为的限制。”[14]

（四）滥用诉权的行为妨碍了正常的诉讼秩序并给他人造成诉讼负担

滥用行政诉权的行为客观上破坏了正常的诉讼秩序，其结果是浪费司法资源、给他人造成不必要的诉讼负担。从法院的角度来说，滥诉行为增加了行政审判的工作量和审判人员的工作负担，浪费司法资源。陆红霞案件中，法院认为“原告的申请行为和诉讼行为，已经使行政和司法资源在维护个人利益与公共利益之间有所失衡。”[2]从当事人方面看，滥用诉权的行为增加了对方当事人的诉讼负担，对方当事人为了应诉需支付时间成本、金钱成本等。有学者认为对行政诉讼滥用诉权的界定亦采用“两要件说”，即“主观上的故意、实施了滥用诉权行为，损害结果与因果关系并非滥用诉权的构成要件。”[6]笔者认为，讨论滥用诉权行为的终极目的在于对其进行法律规制，诚实信用原则首先作为一种道德约束，对行为人提出了较高的要求。法律在强调行为人遵守诚信的同时，也在一定程度上容忍当事人的不诚信行为，只有当这种不诚信行为严重到一定程度时才予以惩戒。例如当事人的陈述，是行政诉讼中法定的证据种类之一，众所周知，当事人的陈述可能带有一定的片面性和虚假性。扩大、歪曲事实或虚假陈述也是违背诚信原则的行为，对于这种行为法律在一定限度内允许其存在，不利后果是法院对当事人的陈述不予采信。法律后果是将一般的、轻微的滥诉行为和应予惩戒的滥诉行为予以区分的重要标准。“丁念文系列案”（以下简称丁念文案）中，法院亦采用了结果标准作为判定滥诉的要件之一，法院认为“司法资源是有限的，公平地分配司法资源就是分配正义，如果少数社会成员一味占用司法资源，进行毫无意义的诉讼，使得相关法院一再启动一审、二审和再审审查程序，行政机关一直参与诉讼，必将影响其他人正当的司法救济，既不公平，也造成社会资源无谓的浪费。”[②]

二、滥用行政诉权之实践样态

根据不同的标准可以对行政诉讼中的滥用诉权作出不同的分类，根据诉讼阶段的不同，可以分为一审程序中的滥用诉权、二审程序中的滥用诉权和再审程序中的滥用诉权；根据当事人享有的诉权不同，可以分为滥用起诉权、滥用上诉权、滥用申诉权、滥用申请回避和先予执行权等；根据当事人的行为方式不同，可以分为积极型滥用诉权和消极型滥用诉权。研究滥用诉权现象并对其进行分类的目的是进行有效的法律规制，前述各种分类虽具有一定的意义但却难以完成这一使命。民事诉讼法学的研究成果认为，“程序滥用包括两种类型：一种是滥用诉讼（abuse of litigation），一种是对具体程序的滥用（abuse of specific procedural devices）。”[15]行政诉讼中的滥用诉权亦可以分为滥用诉讼和对具体程序的滥用，滥用诉讼主要是指滥用起诉权。

（一）滥用起诉权

滥用起诉权可以称之为狭义的滥用诉权，“一般是指滥用所获取的司法救济之权。按照大陆法系国家‘无利益即无诉权’的法律理念，行使诉权的前提是原告对司法救济确有需要，即具备诉的利益。如果没有诉的利益，诉讼对于原告的权利将无任何实际意义，只是导致相对人利益的损害和司法资源的白白浪费。”[15]滥用起诉权针对的是原告享有的诉权，目前司法实践中出现的滥用起诉权案件主要表现为：

1. 同时申请多种行政救济途径。“行政救济是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为造成自己合法权益的损害，请求有关国家机关给予补救的法律制度的总称。”[16]P9我国的行政救济途径以行政复议和行政诉讼为主，在两者的关系上，采取“当事人选择为主、法定前置复议为辅”的立法模式，但无论如何当事人不能同时申请两种救济途径。在陕西重型机器厂案中，法院认为“原告已经就市政府的不予受理复议申请决定向西安市中级人民法院提起行政诉讼，又于当日向法院起诉本案，既不符合法律规定，又滥用诉权。”[③]司法解释对于当事人同时申请行政复议和行政诉讼应如何处理作出了明确规定，《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第34条规定：“法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先受理的机关管辖；同时受理的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。”笔者认为，并非所有的情况下当事人同时申请多种行政救济都属于滥用起诉权，判断其是否滥用起诉权，应结合主客观要件及行为的后果综合判定。行政诉讼的规定具有一定的专业性，不能要求所有的相对人都掌握和正确地行使自己的权利，有些情况下当事人同时申请多种行政救济，是担心遗漏了救济途径，或者希望有一个救济机关能支持自己的请求，其目的依然是为了保护自己的合法权益，不符合滥用诉权的主观要件。

2.针对不可诉的同类行为反复起诉。行政诉讼具有一定的受案范围，当事人起诉后行政行为的可诉性问题已经法院生效裁判所确认，但当事人仍在后续案件中针对同类行为反复诉讼，即属于滥用诉权的重复性诉讼。在“林红、谭震系列案”中，部分案件的起因是原告针对被告的法定代表人没有出庭应诉的行为申请复议，对复议机关不予受理的行为不服提起诉讼。[④]一审法院认为“广东省卫生和计划生育委员会在 (2015)穗中法行初字第94号行政诉讼案庭审中对相关人员出庭应诉的安排，属于诉讼活动，不属于可诉的行政行为。原告据此提出的行政复议申请，也不在行政复议受理范围之内。……原告提起的本次诉讼依法应予驳回。”[⑤]9]此类案件，当事人在明知行政行为不可诉、且案件经过复议和诉讼其争议问题已被生效判决所拘束的情况下，仍然针对同类问题反复、多次提起复议和诉讼，其目的已脱离了保护自身合法权益的初衷，而是给行政机关制造麻烦、给法院增加负担，故应认定为滥用起诉权。

3.针对已决案件重复起诉。当事人应遵守依法生效的裁判，如果当事人对裁判有异议，应通过法定的途径例如申诉、信访等渠道解决，而不能再对争议问题另行提起诉讼，否则将导致诉讼秩序的混乱。丁念文系列案是针对已决案件重复诉讼的典型，该类案件中丁念文多次针对鄂土资批（2006）60号即《湖北省国土资源厅关于孝昌县中顾投资有限公司汽车用电机项目建设用地的批复》、鄂土资批（2006）61号即《湖北省国土资源厅关于湖北维纳精编布业有限公司项目建设用地的批复》、鄂土资函（2001）453即《湖北省国土资源厅关于孝昌县国家粮食储备库用地的函》提起诉讼，湖北省孝感市中级人民法院（2010）孝行初字第4号行政判决书、湖北省高级人民法院（2010）鄂行终字第33号行政判决书，均对丁念文相关诉讼请求予以驳回。丁念文、李玉珍诉湖北省人民政府、湖北省国土资源厅、孝感市人民政府、孝昌县人民政府土地行政复议一案，其中有对60号批复、61号批复、453号函等行政行为请求确认违法的诉讼请求，武汉市中级人民法院一审判决驳回其全部诉讼请求，湖北省高级人民法院以（2015）鄂行终字第00056号判决予以维持。此外，丁念文、李玉珍、周冬梅因对省国土厅三个批复不服提起的相关诉讼：一是起诉孝感市人民政府及第三人孝昌县人民政府等行政复议一案，湖北省孝感市中级人民法院于2015年7月8日作出（2015）鄂孝感中立行初字第00002号行政裁定不予立案，湖北省高级人民法院以（2015）鄂行终字第00074号裁定予以维持。二是丁念文、李玉珍、周冬梅诉被告孝昌县人民政府及第三人孝感市人民政府等行政复议一案，湖北省孝感市中级人民法院于2015年7月8日作出（2015）鄂孝感中立行初字第00003号行政裁定不予立案，湖北省高级人民法院以（2015）鄂行终字第00075号裁定予以维持。三是丁念文对孝昌县城市总体规划等提起行政诉讼，湖北省高级人民法院2009年12月21日作出的（2009）鄂行终字第00050号裁定不予受理。[⑥]丁某等人针对生效判决所确定的问题，反复提起诉讼，违背了一事不再理原则和判决的既判力。上述系列案，法院在立案阶段发现诉讼标的为生效判决所拘束的，不应再立案，否则会造成司法资源的浪费。

4.针对同类行为纠缠诉讼。这类行为的起因多是因为原告的合法权益受到侵害，但在诉讼过程中，原告衍生出对被告机关的怨愤情绪，进而针对被告机关和其他类似行政机关的同类行为多次起诉。例如“许某在中国建设银行网点购买了保险产品，发生纠纷后，其以建设银行代理人长期未变更登记、超出核准登记范围擅自从事保险代理业务等为由，先后向银监会申请公开建设银行相关信息。后又多次申请与建设银行无关的工商银行、邮政储蓄银行等多个商业银行的金融许可证及换发记录、高级管理人员任职文件、代理保险业务的批件等诸多信息；向保监会申请公开其批准上述商业银行代理保险业务的相关信息；向国家工商行政管理总局申请公开上述商业银行的工商登记信息。据不完全统计，许某共向某市中级法院提起163件行政诉讼案件，其中98件是政府信息公开案件。”[11]此类行为具有一定的公益诉讼特征，也是这类行为获得“同情”和“支持”的重要理由。这类行为之所以构成滥诉，是因为原告明知自己与案件缺乏利害关系，在先前裁判已经确认其没有起诉资格的情况下，仍然针对同类行为再次起诉，保护自己合法权益的追求在此已十分微小甚至消失。我国行政诉讼的首要目标在于提供个案救济，个别当事人期冀通过诉讼手段以达到监督行政之整体效果，在司法资源有限的情况下，对于其他当事人利用行政诉讼获得救济将造成一定的阻碍。因此，在立法没有规定行政公益诉讼时，针对同一机关的不同行为和其他机关的类似行为纠缠诉讼亦构成滥用诉权。

（二）滥用具体的程序权利

作为诉讼主体的当事人，享有广泛的程序权利，包括申请回避、提供证据、进行辩论等。对具体程序的滥用存在于合理的诉讼之中，它可能发生在提起诉讼后的各个程序环节。“当事人寻机在每一诉讼程序的节点上恶意启动或者周旋。其特征突出表现为诉讼行为往往符合民事诉讼法规定的形式要件，但当事人却为对方制造障碍、甚至干扰法官审理案件、有时其本人未必获得实际利益。部分案件中，当事人在律师的引导下把诉讼权利用到极限，将程序中能够利用的诉讼权利一网打尽。”[17]行政诉讼中滥用具体程序权利的主要表现为：

1. 滥用申请回避权。当事人的回避申请权是保证公正审判的重要程序制度之一，但当事人申请回避应符合法定的条件，即认为“审判人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判”，[⑦]而不能针对任何案件随意主张审判人员的回避。“诉讼法授予当事人以及法院许多权能，但并不能保证这些权能本身都被按规定的目的行使，像滥用回避请求权以拖延诉讼就是滥用诉权的典型。”[18]P147根据不完全统计，从2013年4月至2015年12月31日，以林红、谭震为原告由广州市中级人民法院审理的案件共233件，在该系列案中，有一类为当事人申请审判人员回避的案件，“谭震诉广东省中医药局行政不作为”案即为其中之一。2015年6月24日原告在庭审中申请合议庭成员回避，理由是在庭审过程中，合议庭对原告提交的四份申请决定不予准许，原告认为违反相关法律规定。法院认为“申请人没有任何证据证明合议庭成员与本案当事人之间存在可能影响公正处理案件的利害关系或其他关系，而申请人所提出的上述理由均不属于审判人员应当回避的法定事由，应不予采纳。”[⑧]这类案件中，当事人申请回避的主要动机是对审判人员发泄怨气，而非真正认为其与案件的审理有利害关系。而且，当事人在多起案件中申请审判人员回避，故意拖延案件审理进程，已偏离了法律设置回避制度所追求的公正目标。

2.制造障碍拖延诉讼。行政诉讼进程的推进在法院的主导下需要当事人各方的参与和配合，其目的是为了查清案件事实、尽快解决争议。但在一些案件中，当事人抓住个别问题纠缠不放，或故意拖延诉讼进程，使法院和对方当事人疲于应付。在佘某诉广州市地方税务局、广州市地方税务局稽查局的案件中，庭审中佘某对行政机关提交的邮寄送达证据提出异议，并在庭后提交了书面意见，认为该份证据造假并要求重新质证。在法院已安排开庭日期并送达开庭传票后，佘某提出其早已买好车票准备回老家故申请改期。经法院允许并重新确定开庭日期，在开庭的前一天，佘某再次提出其计划外出旅行且已支付费用，请求延期开庭。[⑨]经事后查明，佘某的认为证据造假的主张与事实不符，其在第二次开庭传票送达后才计划外出旅行，目的就是为了拖延诉讼。虽然案件事实已查清，但法院和对方当事人已做好开庭的准备，既浪费了资源又拖延了诉讼进程。

3.怠于行使具体的程序权利。这是一种消极型对具体程序滥用的行为。当事人起诉或上诉的目的是为了维护自己的合法权益，诉讼中应积极行使自己的权利，协助法院查明案件事实。程序的启动即意味着对司法资源的利用和对方当事人对程序的参与。当事人启动诉讼后又怠于行使自己的权利，客观上造成了诉讼资源的浪费。“陈莉诉徐州市泉山区城市管理局案”是消极型滥用诉权的典型，城市管理局对具体程序滥用的行为体现在五个方面：在案件的一审期间未在法定期限内提交答辩状，也未提供行政处罚的证据和依据；城市管理局的委托代理人在一审庭审陈述时，已自认其行政行为理由不充足；城市管理局在一审被判决败诉后，虽然提起上诉，却怠于行使自己的诉讼权利，未向法院提交法定代表人身份证明书，也未委托诉讼代理人参加诉讼；在接到第一次开庭传票后，既未申请延期开庭也未提供任何材料且拒不到庭，后也未按要求提供有关不能到庭的正当理由的说明；第二次接到开庭传票后，仍然拒不到庭且不说明任何理由。[19]本案中，法院虽没有直接使用“滥用诉权”一词，但认定上诉人“不正当”地行使诉讼权利。当事人享有的具体程序权利可以放弃，不能因当事人放弃或怠于行使某一项程序权利而认定其滥用诉权，而应结合滥用诉权的构成要件综合衡量。

三、滥用行政诉权之违法性

有学者可能认为行政诉讼领域不存在所谓“滥用诉权”问题，这种看法对于充分保护当事人的诉权，实现权利救济之目标具有一定的积极意义。但是，这种观点在理论上过于极端，无视在实践中大量存在的滥用诉权现象，不利于维护诉讼秩序的良性发展。滥用诉权的行为既违反了行政诉讼的基本原则，亦不符合《行政诉讼法》的具体规定。

（一）违反诚实信用原则

作为公私法融合的结果之一，诚信原则在行政法中的地位和适用虽有争议，[20]但行政主体和相对人都应遵守诚信是毋庸置疑的。2012年《民事诉讼法》的修改将诚信原则法典化，第13条第1款规定：“民事诉讼应当遵循诚实信用原则。”“诚实信用原则，又称诚信原则，是指人民法院、当事人及其他诉讼参与人在进行诉讼和审判活动时，应当公正、诚实和善意。”[21]P61“这一原则不仅在对恶意诉讼、虚假诉讼作出制裁性处理上发挥作用，还可以对那些尚不足以适用强制措施的轻率诉讼、骚扰性诉讼等轻微程度背诺失信的诉讼行为的有效性进行判断和谴责，将程度不一的滥用民事诉讼权利的行为纳入打击和防范的范围。”[22]

《行政诉讼法》虽然没有规定诚实信用原则，但该法第101条规定：“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”该条的等应是“等外等”的意思，即《行政诉讼法》没有规定的，法院可以适用《民事诉讼法》的相关规定。因此，在行政诉讼中适用诚实信用原则并没有法律障碍。笔者认为，担心利用诚信原则提高诉之合法性门槛是多余的，“似乎令人担忧的还有，将诸如‘诚信’等原则从私法领域移用于行政诉讼法，并且将它们上升为诉之合法性的门槛。”[9]P389诚信原则的适用仅具有补充性的作用，应让位于法律对权利的规定，法院对于当事人违背诚信原则的判断应谨小慎微，不能动辄以违反诚信为由对当事人行使权利制作障碍。

（二）违背一事不再理原则

一事不再理是诉讼法的基本原理之一，“作为一种规范效果的一事不再理实际是基于两种基本规制的作用——确定判决的既判力和禁止重复诉讼（禁止二重诉讼）的制度规范。”[23]当事人先后或同时提起先诉和后诉，属于重复诉讼的问题；当事人针对已生效判决拘束的问题再次提起诉讼，属于既判力的问题。两种情况都违反了一事不再理原则，且可能构成滥用诉权。我国《行政诉讼法》及相关司法解释并没有直接规定既判力和禁止重复诉讼，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（法释〔2015〕5号）第247条第1款规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时符合下列条件的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。当事人重复起诉的，裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉，但法律、司法解释另有规定的除外。”

陕西重型机器厂案即是重复诉讼的典型，表面上看，原告起诉针对的是不同的诉讼行为，前者是“市政府不予受理复议申请决定”，后者是“市人社局劳工通[2009]937号‘关于刁志学工伤认定决定通知书’”，但两案争议的起因相同，实质为同一个争议。禁止重复诉讼的根据是“违背诉讼经济原则或价值追求；重复诉讼有可能造成后诉与前诉的矛盾裁判，由此损害司法裁判的权威；重复诉讼加重被告的讼累。”[23]丁念文案系列案是典型的违反既判力原理的案件，所谓既判力是指“法院不得就已经裁判并已确定的实体争议事项再行审理和裁判，当事人也不得就已经裁判并已确定的实体争议事项再行起诉。这种效力是相对于当事人不得对该判决申明不服，具有终结诉讼程序的形式上的约束力（形式上的确定力）而言的，判决确定之后所具有的上述效力在理论上就称为‘实质上的确定力’，即‘既判力’”。[24]该系列案中，丁某等人针对同一纠纷和已决事项，多次、反复向法院提起诉讼，不仅违反了既判力原理，且已构成缠讼和滥用诉权。

（三）背离行政诉讼的立法目的

《行政诉讼法》第1条规定：“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法。”由是观之，我国行政诉讼的核心目的是为相对人提供救济。当事人主观上明知自己的行为与案件没有或仅有微小的利害关系，而仍然多次提起诉讼，或者通过申请回避等方式拖延诉讼程序，目的是为了泄愤、干扰法院办案或拖延诉讼程序，已经背离了行政诉讼救济当事人权利的核心立法目的。“《行政诉讼法》的立法目的是保护公民、法人和其他组织的合法权利，监督行政机关依法行使职权，但过多的重复的诉讼不是司法审查追求的目标。因为司法资源是有限的，公平的分配司法资源就是分配正义，如果少数社会成员一味占用司法资源，进行毫无意义的诉讼，使得相关法院一再启动一审、二审和再审审查程序，行政机关一直参与诉讼，必将影响其他人正当的司法救济，既不公平，也造成社会资源无谓的浪费。”[⑩]当事人滥用诉权的行为客观上可能起到监督行政的作用，但行政诉讼监督行政之目的和功能是通过个案救济发挥作用的，也就是说，对当事人的权利救济是前提和首要目标，在救济的同时起到监督作用，而非本末倒置。

（四）超越行政诉讼的起诉条件

滥用行政诉权行为的成因既有当事人主观上的过错，亦有制度因素。行政诉讼从立案审查到立案登记制的改革，以及法院在受案过程中的矫枉过正是造成滥用诉权现象的制度因素之一。修改前的《行政诉讼法》实行严格的立案审查制，[11]立案审查的突出问题是将实体问题前移，混淆起诉权和胜诉权，导致应立案的不立案。实践中出现了随意限缩受案范围、违法增设受理条件等限制当事人诉权的现象。为了解决这一问题，最高人民法院曾专门出台文件强调保护当事人的诉权。[12]《行政诉讼法》修改的亮点之一是将立案审查制变为立案登记制。修改后的《行政诉讼法》第51条第一款规定：“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）第1条规定：“人民法院对符合起诉条件的案件应当立案，依法保障当事人行使诉讼权利。对当事人依法提起的诉讼，人民法院应当根据行政诉讼法第51条的规定，一律接收起诉状。能够判断符合起诉条件的，应当当场登记立案；当场不能判断是否符合起诉条件的，应当在接收起诉状后七日内决定是否立案；七日内仍不能作出判断的，应当先予立案。”可见，立案登记并非对当事人所有的起诉都应立案，而仍然要遵守《行政诉讼法》关于起诉条件的规定。[13]实践中，部分法院贯彻立案登记却忽略了《行政诉讼法》关于起诉条件的规定，几乎有案必立，案来必登记，从过去的严格审查立案条件到现在的无原则放开立案条件，造成一些不应立案的案件进入法院的大门。立案登记既不是严格的审查，也不是不审查，而应是形式审查。由于在立案环节大开闸门，出现了由过去应立案不立案到现在的不应立案却立案的极端现象，抛开《行政诉讼法》关于起诉条件的规定，简单地实行有案必立的“立案登记”制，导致行政诉讼案件不正常地增长。笔者认为，《行政诉讼法》的修改对于法院和当事人都有一个逐步适应的过程，随着新法的实施，行政诉讼在立案问题上将由过去的两种极端现象慢慢回归理性，遵守法律关于立案登记和起诉条件的规定。

四、滥用行政诉权的规制路径

随着实践的发展和滥用诉权案件的增多，最高人民法院主张“大力推广和完善简易程序审理信息公开案件以及发布典型案例，加大对滥用申请权、诉权的制裁”，[11]最高人民法院《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》（法发〔2015〕6号）第5条第四款明确提出：“健全相关法律制度。加强诉讼诚信建设，规范行使诉权行为。推动完善相关立法，对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权行为，明确行政处罚、司法处罚、刑事处罚标准，加大惩治力度。”在民事诉讼领域，针对滥用诉权的规制可以从三个方面入手：“第一，原则性规制，大陆法系国家主要适用诚实信用原则；而英美法系国家则主要适用正当程序的宪法性条款。第二，侵权损害赔偿责任，英国、意大利、日本等国家将滥用诉讼权利的行为视为一种侵权行为。第三，程序性规制，包括责任费用分担、罚款和驳回滥用起诉权的起诉。”[25]0]笔者认为，借鉴上述研究成果，结合我国《行政诉讼法》的相关规定，规制滥用行政诉权的行为应从以下四个方面着手：

（一）遵守审慎原则

审慎原则的适用要求在滥用诉权的认定上不能过度，不能在规制滥诉的名义下侵害当事人的权利。“当事人非法律专家，我国又不适用律师强制代理制度，而现行律师制度和法律援助制度尚难以满足现实需求，何况人们对法律和事实的认识和解释存有差异，所以不能严格要求当事人必须在准确理解法律和事实的基础上才能行使诉权。”[26]主观过错要件一定要严格掌握和规定，否则会阻碍当事人正常行使诉权。“不能在‘禁止滥用’诉讼权利，或者‘禁止滥诉’的名义下，草率地限制对某些‘令人讨厌的公民’的法律保护，并由此反而正好使他们真正地成为那种‘争强斗胜’的刁民。法律保护需要并不是从诉讼动机方面进行一种普遍的动机研究的理由。”[9]P389

滥用诉权的行为虽然违法，但法院对此要保持克制的态度，对于滥用诉权的行为要有一定的容忍度，在保障公民诉权和维护正常的司法秩序之间寻求平衡。“由于诉权是一种受宪法保障的基本诉讼权利，因此，在外国民诉的实践中，以诚实信用原则对诉权滥用的处置是相当谨慎的。”[27]具体而言，应区分“滥用起诉权”和“滥用具体程序权利”的行为区别对待，前者可以适用驳回起诉的方式，后者可以适用妨碍诉讼的强制措施和在经济上给予不利负担的结果。“针对取效性的滥用诉讼权利的行为，可以当即驳回；针对与效性的滥用诉讼权利行为，法院应当考虑具体情形,例如是否导致了诉讼拖延或给对方当事人造成了损失等,对滥用诉讼权利的当事人课以罚金或者其他财产性制裁(如承担由此带来的费用)。”[28][14]

法院针对滥用起诉权行为的处理应当是驳回起诉，但不能限制当事人的诉权。现代诉权理论认为，诉权是基本人权，是现代法治国家中公民的一项基本权利，“诉权保障的宪法化已经成为一种世界性的趋势，无论是成文宪法还是不成文宪法国家，大多通过立法、解释或判例等方式将诉权作为公民的一项基本权利来对待。”[29]审慎原则要求法院在判定滥诉行为时仅适用于本案，而不应规制当事人后续的诉讼行为。陆红霞案件中，一审判决“对于原告今后再次向行政机关申请类似的政府信息公开、向人民法院提起类似的行政诉讼，均应依据《条例》的现有规定进行严格审查，原告须举证说明其申请和诉讼是为了满足自身生产、生活、科研等特殊需要，否则将承担不利后果。”[2]这种处理带有明显的惩罚性，针对当事人信息公开申请权和诉权作出限制。法院的做法超出了本案裁判的范围，不当地限制了当事人的实体权利和诉权，在当事人滥用诉权的前提下法院亦陷入了滥用审判权的境地，呈现的是“以恶制恶”的做法。正如有学者所担心的那样，“如果当事人构成滥诉，作为行政诉讼，可以针对单个行为判决，如果把其他行为也纳入判决，让整个判决扩大化，可以说这开创了一个先例，有没有超越审判权限，还是值得商榷。”[30]陆红霞案件具有明显的示范效应，该案经最高人民法院公报登载后，滥用审判权的做法亦被其他法院所效仿。丁念文系列案中，法院认为，“本裁定后，丁念文、李玉珍、周冬梅再对湖北省国土资源厅作出的鄂土资函（2001）453号即《湖北省国土资源厅关于孝昌县国家粮食储备库用地的函》、鄂土资批（2006）60号即《湖北省国土资源厅股关于孝昌县中顺投资有限公司汽车用电机项目建设用地的批复》、鄂土资批（2006）61号即《湖北省国土资源厅关于湖北维纳经编布业有限公司项目建设用地的批复》提起的相关行政诉讼，人民法院不予登记立案。”[15]对于起诉不符合法定条件的，人民法院应“不予受理”，当事人对不予受理的裁定可以上诉。不予登记立案并非法定的处理结果，如果法院不制作正式的不予受理裁定书，即有限制当事人诉权的嫌疑。

（二）准确把握起诉条件的适法性审查

从滥用诉权行为的实践样态可知，“滥用起诉权”的行为基本不符合起诉要件的规定，不具有诉的适法性特征。“滥用起诉权”的行为涉及公民的程序诉权，而诉权作为公民的基本权利之一，得到越来越多国家的认可，对公民基本权利的限制应遵守法律保留原则并慎重对待，因此亦采用个案驳回的方式予以处理。《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第32条规定：“人民法院应当组成合议庭对原告的起诉进行审查。符合起诉条件的，应当在七日内立案；不符合起诉条件的，应当在七日内裁定不予受理。七日内不能决定是否受理的，应当先予受理；受理后经审查不符合起诉条件的，裁定驳回起诉。”第44条规定有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；（八）起诉人重复起诉的；（九）已撤回起诉，无正当理由再行起诉的；（十）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；（十一）起诉不具备其他法定要件的。”上述规定可以作为规制滥诉行为的主要法律依据。法院经过审查，存在滥用起诉权行为的情况下，直接通过程序审查裁定不予受理或者驳回起诉，无需进行开庭审理，避免案件进入后续的司法程序进而浪费司法资源。目前在立案登记制的大背景下，法院在立案阶段倾向于实行放宽的原则，导致有些不该立案的案件却立了案，一些不必要开庭的案件也开了庭，浪费了大量的司法资源。解决这个问题，还应从立案源头抓起，准确把握起诉条件的适法性审查。“登记立案的核心，在于依法保障当事人诉权，……并非全盘否定立案审查在案件分流方面的重要意义，亦非对起诉完全不审查。”[31]在不能判断是否立案的情况下，先行立案。立案后认为不符合起诉条件的，不需要开庭审理，直接裁定驳回起诉。

（三）扩大妨碍诉讼强制措施的适用范围

如前所述，滥用具体程序权利的行为浪费了司法资源、妨碍了诉讼秩序、给对方当事人造成了诉讼负担，根据实践的发展，笔者建议扩充妨碍行政诉讼强制措施的适用情形。现行立法对妨碍诉讼强制措施采用的是列举式的封闭规定。[16]“行政诉讼中强制措施是指在诉讼进行中，人民法院为了保证审判活动的正常进行，对有妨害行政诉讼秩序行为的人采取的一种排除妨害、维护诉讼秩序顺利进行的强制手段。强制措施具有制裁性质，既然具有制裁的性质，行为人实施了违法行为，人民法院就应对该违法行为给予相应的制裁。”[32]强制措施的重要意义在于维护正常的诉讼秩序、保障当事人和其他参与人合法权益免受侵害、教育公民自觉守法。滥用具体程序权利的行为具有妨碍诉讼行为的一切特征，“行为人是基于主观故意实施妨碍诉讼行为；妨碍诉讼的行为已经实际实施；在行政诉讼过程中实施；妨碍行政诉讼的行为已经造成了特定的后果。”[33]在具体适用范围上，强制措施应针对“滥用具体程序权利”的行为而不包括“滥用起诉权”的行为；在具体手段上，宜采用训诫、责令具结悔过、罚款三种形式的强制措施，不宜采用拘留的手段。滥用诉权的行为妨碍了正常的诉讼秩序，如前所述是一种违法的行为，应对行为人进行惩戒；这类行为虽然违法，但其恶性程度不同于直接以暴力方式对“人民法院审判人员或者其他工作人员、诉讼参与人、协助调查和执行的人员恐吓、侮辱、诽谤、诬陷、殴打、围攻或者打击报复”，因此在强制手段的选择上宜采用申诫、财产等强制手段，不宜采用人身性强制手段。

（四）转嫁诉讼成本予过错方

滥用诉权行为的结果既浪费司法资源又给他人尤其是对方当事人造成不必要的诉讼负担。针对此种行为，一方面应扩大适用妨碍行政诉讼强制措施的适用范围；另一方面应由过错方负担对方当事人的诉讼成本，以减轻滥诉行为给对方当事人造成的负担，这种方式亦是一种不利负担的结果，既适用于“滥用起诉权”的行为也适用于“滥用具体程序权利”的行为。过错方所负担的诉讼成本范围，除了案件的诉讼费用外，还应包括对方当事人因参与诉讼所支出的直接、必要的费用，一般包括律师费、交通费、误工费以及其他合理支出。前述“陈莉诉徐州市泉山区城市管理局案”案中，法院虽没有直接认定上诉人存在滥用诉权的行为，但法院认为行政主体一方“不正当地行使诉讼权利”，并据此判决上诉人负担对方当事人的合理支出，“由于城市管理局不正当地行使了自己的诉讼权利，实际上加重了被上诉人陈莉的负担，基于公平原则，城市管理局应当负担陈莉因此次诉讼而支付的直接的、合理的费用，即二审期间的委托代理费用及诉讼参与人两次往返必需的交通费用共计人民币1570元。”

结语：疏通行政争议的救济渠道以减少滥诉行为

滥用诉权现象产生的原因是多方面的，既有当事人缠讼的主观因素，也有行政纠纷解决不畅的客观原因。相当多的滥诉行为产生之初当事人是存在合理诉求的，但由于争议在行政程序阶段没有得到有效解决，相对人期冀通过诉讼的手段和第三方的介入，达到维护自己合法权益的目的，甚至在纠纷解决过程中滋生新的不合理诉求，导致纠纷的扩大化，“范国良案件”即是典型的由合法权益受到侵害而衍生的诉讼、信访系列案。[17]我国行政诉讼受制于受案范围、审查强度、法院地位等诸多因素的影响，行政诉讼只在一定程度上起到了解决争议的作用。通过调查得知，“行政诉讼作为一种争议解决方式，只发挥有限的作用。这种作用不断地被民众怀疑甚至否定。”[34]P357当事人在通过行政诉讼不能实现自己预期目标的情况下，进而产生怨恨行政机关、怨恨法院的心理，并通过信息公开、反复诉讼来发泄怨恨。这种现象暴露出我国行政救济途径的部分失灵，作为行政纠纷解决渠道的行政救济不能有效地发挥作用，必然导致矛盾激化、升级和积压。我们在客观审视滥用诉权行为并进行法律规制的同时，应正视滥用诉权行为产生的深层次原因，合理架构行政纠纷解决渠道，疏通行政争议。

注释

[①]例如“陕西重型机器厂破产清算管理人诉陕西省西安市人力资源和社会保障局不予受理行政复议决定纠纷案”（（2010）碑行初字第51号裁定）、“姚某与上海市工商行政管理局政府信息公开申请纠纷上诉案”（（2009）沪一中行终字第124号行政判决书）、以及“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”等法院均判决认定当事人存在滥用诉权的行为。参见北大法宝http://www.pkulaw.cn/，2015年12月21日访问。

[②]（2015）鄂行终字第00125号裁定书。

[③]2009年8月9日，被告市人保局（原西安市劳动和社会保障局）作出市劳工通[2009]937号“关于刁志学工伤认定决定通知书”，对本案第三人刁志学所受伤害认定为工伤。同年8月19日，被告以挂号邮寄形式向原告陕重管理人送达工伤认定决定通知书，原告签收时间为8月21日。2010年3月1日，原告向西安市人民政府（以下简称市政府）申请行政复议，请求撤销市劳工通[2009]937号“关于刁志学工伤认定决定通知书”，并向市政府提交关于“市劳工通[2009]937号关于刁志学工伤认定决定通知书”送达情况的说明一份。说明中称：市人保局一共三次送达市劳工通[2009]937号认定通知书，第一次是2009年10月以“陕西重型机器厂破产清算组”的名义邮寄送达，被原告以该单位不存在为由退回；第二次是2010年1月7日以“陕西重型机器厂破产资产管理人”的名义邮寄送达，被原告以该单位名称不是合法单位为由退回；第三次是2010年2月8日以“陕西重型机器厂破产清算管理人”的名义通过第三人送达。2010年3月8日，市政府以陕重管理人的复议申请超过复议申请期限为由，作出市政复决字[2010]24号“不予受理行政复议申请决定书”，并于次日向原告送达。原告不服，于2010年3月23日以市政府为被告向西安市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销市政复决字[2010]24号“不予受理行政复议申请决定书”，判令市政府重新进行行政复议，并于同日以市人保局为被告向西安市碑林区人民法院提起行政诉讼，请求撤销市劳工通[2009]937号“关于刁志学工伤认定决定通知书”。参见（2010）碑行初字第51号行政裁定书，北大法宝http://www.pkulaw.cn/Case/，2016年1月12日访问。

修改前的《工伤保险条例》第53条规定：“有下列情形之一的，有关单位和个人可以依法申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼：（一）申请工伤认定的职工或者其直系亲属、该职工所在单位对工伤认定结论不服的；（二）用人单位对经办机构确定的单位缴费费率不服的；（三）签订服务协议的医疗机构、辅助器具配置机构认为经办机构未履行有关协议或者规定的；（四）工伤职工或者其直系亲属对经办机构核定的工伤保险待遇有异议的。”据此，对工伤认定结论不服的，应当先申请行政复议再提起行政诉讼。《工伤保险条例》经2010年12月8日国务院第136次常务会议修订通过修改后取消了复议前置的规定。

[④]（2015）穗中法行初字第102号行政判决书、（2015）穗中法行初字第103号行政判决书、（2015）穗中法行初字第104号行政判决书、（2015）穗中法行初字第260号行政判决书、（2015）穗中法行初字第433号行政裁定书、（2015）穗中法行初字第437行政裁定书、（2015）穗中法行初字第500号行政裁定书、（2015）穗中法行初字第501号行政判决书、（2015）穗中法行初字第502号行政裁定书、（2015）穗中法行初字第678号行政裁定书等。

[⑤]（2015）穗中法行初字第224号行政裁定书。

[⑥]（2015）鄂行终字第00125号裁定书。

[⑦]《行政诉讼法》第55条第1款。

[⑧]（2015）穗中法行初字第27号决定书。

[⑨]（2016）粤01行终15号案。

[⑩]（2015）鄂行终字第00125号裁定书。

[11]修改前的《行政诉讼法》第42条规定：“人民法院接到起诉状，经审查，应当在七日内立案或者作出裁定不予受理。原告对裁定不服的，可以提起上诉。”

[12]《最高人民法院关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》（法发[2009]54号）。

[13]《行政诉讼法》第49条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第25条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”

[14]取效性诉讼行为和与效性诉讼行为的分类来自于德国民事诉讼法学界，“依行为目的可将当事人诉讼行为划分为取效性行为和与效性行为。所谓取效性行为，是向法院提出诉讼请求，并为此请求提供相应的诉讼材料和证据的行为，证明事实和主张最为典型。而所谓与效性行为，是指不必经法院介入，直接产生诉讼法上效果的行为。所有取效性行为以为的行为都被视为与效性行为。……有些诉讼行为可同时为取效性行为和与效性行为。例如，提起诉讼，一方面发生诉讼系属的法律效果，此为与效性行为，另一方面也是取效性行为，因为提取诉讼须待法院的判决才有意义。”参见廖永安：《当事人诉讼行为理论初探》，《南京大学法律评论》2004年秋季号，第150-151页。

[15]（2015）鄂行终字第00125号裁定书。

[16]《行政诉讼法》第59条规定对于以下妨碍诉讼的七种情形可以采取训诫、责令具结悔过、罚款、拘留等强制措施：（一）有义务协助调查、执行的人，对人民法院的协助调查决定、协助执行通知书，无故推拖、拒绝或者妨碍调查、执行的；（二）伪造、隐藏、毁灭证据或者提供虚假证明材料，妨碍人民法院审理案件的；（三）指使、贿买、胁迫他人作伪证或者威胁、阻止证人作证的；（四）隐藏、转移、变卖、毁损已被查封、扣押、冻结的财产的；（五）以欺骗、胁迫等非法手段使原告撤诉的；（六）以暴力、威胁或者其他方法阻碍人民法院工作人员执行职务，或者以哄闹、冲击法庭等方法扰乱人民法院工作秩序的；（七）对人民法院审判人员或者其他工作人员、诉讼参与人、协助调查和执行的人员恐吓、侮辱、诽谤、诬陷、殴打、围攻或者打击报复的。

[17]2003年，如皋一市民范国良举报相邻企业污染，环保局对企业作出了处罚,企业整改后通过环保验收，并于2009年完成搬迁。谁曾想，此后10多年间，范国良带着儿子走上了漫长信访路，虽然通过行政复议，江苏省环保厅、南通市环保局确认范氏父子反映的污染问题得到有效解决，但“条例”实施7年以来，范氏父子连续向国家环保部、江苏省政府和省环保厅、南通市政府申请政府信息公开总量达1436件，提起行政复议215件、行政诉讼24件。参见丁国锋：《法院：滥用获取政府信息权行为不予支持》，《法制日报》2015年3月3日第8版。

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[18][日]谷口安平：《程序的正义与诉讼》，王亚新、刘荣军译，中国政法大学出版社1996年版。

[19]《最高人民法院公报》2003年第6期。

[20]参见刘莘、邓毅：《行政法上之诚信原则刍议》，《行政法学研究》2002 年第4 期。潘荣伟：“政府诚信——行政法中的诚信原则”，载《法商研究》2003年第3期。刘丹：《论行政法上的诚实信用原则》，《中国法学》2004 年第1 期。杨解君：《行政法诚信理念的展开及其意义》，《法学研究》2004 年第 5 期。阎尔宝：《行政法诚实信用原则研究》，人民出版社2008年版。陈鹏：《诚实信用原则对于规范行政权行使的意义——对当前学说及司法实践的检讨》，《行政法学研究》2012年第1期。

[21]江伟主编：《民事诉讼法学》，北京大学出版社2015年版。

[22]王福华：《民事诉讼诚信原则的可适用性》，《中国法学》2013年第5期。

[23]张卫平：《重复诉讼规制研究：兼论“一事不再理”》，《中国法学》2015年第2期。

[24]张卫平：《既判力相对性原则：根据、例外与制度化》，《法学研究》2015年第1期。

[25]张晓薇：《滥用诉讼权利之比较研究》，《比较法研究》2004年第4期。

[26]邵明：《滥用民事诉权及其规制》，《政法论坛》2011年第6期。

[27]张卫平：《民事诉讼中的诚实信用原则》，《法律科学》2012年第6期。

[28]翁哓斌：《民事诉讼诚信原则的规则化研究》，《清华法学》2014年第2期。

[29]孔繁华：《行政诉权的法律形态及其实现路径——兼评最高人民法院法发〔2009〕54号文件》，《法学评论》2011年第1期。

[30]《94次申请信息公开后的“滥诉”之争》，《东方早报》2015年3月5日第A21版。

[31]张丽等：《依法登记立案、规制诉权滥用——天津市和平区法院关于行政审判工作情况的调研报告》，《人民法院报》2016年1月28日第008版。

[32]林莉红：《行政诉讼法学》，武汉大学出版社2015年版，第146页。

[33]江必新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务》，北京大学出版社2011年版，第82-83页。

[34]林莉红主编：《行政法治的理想与现实：＜行政诉讼法＞实施状况实证研究报告》，北京大学出版社2014年版。